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LIBRO EL BUEN GOBIERNO

Pierre Rosanvallon: es profesor en el Collége de France. Coordina La République des idées y el proyecto Raconter la vie. Después de La contrademocracia, La Legitimidad democrática y La sociedad de iguales, El buen gobierno constituye la cuarta parte de su investigación sobre la mutación de las democraciascontemporáneas.

DE UNA DEMOCRACIA A OTRA

Puede decirse que, si bien nuestros regímenes son democráticos, no se nos gobierna democráticamente. Ese es el gran hiato que nutre desencanto y el desasosiego contemporáneos. Seamos más preciosos.  Se considera que nuestros regímenes son democráticos en el sentido de que el poder sale de las urnas como consecuencia de una competencia abierta, y de que vivimos en un Estado de derecho que reconoce y protege las libertades individuales. Democracias, por cierto, sumamente incompletas. Así, los representados se sienten con frecuencia abandonados por sus representantes estatutarios y el pueblo, pasado el momento electoral, se ve muy poco soberano. Pero esta realidad no debe disimular otro hecho, todavía insuficientemente identificado en su especificidad: el de un mal gobierno que también corroe a fondo nuestras sociedades. Si la vida política se organiza en torno de instituciones que definen un tipo de régimen, es, en efecto, acción gubernamental, es decir gestión cotidiana de la cosa pública, instancia de decisión y de mando. Es el lugar de un ejercicio poder, el que en términos constitucionales se denomina Poder Ejecutivo. La relación inmediata y cotidiana de los ciudadanos se da con él. Al mismo tiempo, el centro de gravedad de la exigencia democrática se ha desplazado de manera imperceptible. Así como durante mucho tiempo esa exigencia había estado ligada sobre todo a la determinación de un vínculo positivo entre los representantes y los representados, ahora es la relación de los gobernantes con los gobernados la que ha pasado al primer plano.

Ese desplazamiento no significa una ruptura, ya que la cuestión de la representación sigue Imponiéndose con toda evidencia; se habla sin cesar, además, de “crisis de la representación” (volveremos a esto). Pero ahora estáclaro que el sentimiento de déficit democrático también se nutre de otra cosa. Para los ciudadanos la falta de democracia significa no ser escuchados, ver que se toman decisiones sin consulta alguna, que los ministros no asumen sus responsabilidades, que los dirigentes mienten con impunidad, que el mundo político vive encerrado en sí mismo y no rinde cuentas suficientes, que el funcionamiento administrativo sigue siendo opaco.

El problema es que esta dimensión de la política jamás se pensó como tal. La democracia siempre se aprehendió como régimen y distó mucho de considerársela como un modo de gobierno específico. Lo testimonia por añadidura el hecho de que las palabras “régimen” y “gobierno” se hayan confundido históricamente. La cuestiónpodía parecer secundaria en la primera forma histórica del régimen democrático, la del modelo parlamentario representativo en el cual el Poder Legislativo dominaba a todos los otros. Ahora el eje es el Poder Ejecutivo, lo cual entraña un vuelco hacia un modelo presidencial gobernante de las democracias.

Así como antes era el sentimiento de mala representación el que concentraba todas las críticas, en lo sucesivo también hay que tomar en cuenta, por tanto, el de mal gobierno. Este libro propone una historia de ese vuelco y de la tendencia precedente al ocultamiento del Poder Ejecutivo. Y sienta a continuación las bases de una teoría democrática del gobierno.

LA PRESIDENCIALIZACIÓN DE LAS DEMOCRACIAS

Partamos para explorar:  elmovimiento de presidencializaciónmarca desde hace unos treinta años una gran ruptura en la naturaleza y la forma de las democracias. Es perceptible, porque la elección mediante el sufragio popular de la cabeza del Ejecutivo es lo que lo define de la manera más simple y obvia. La actualidad política recuerda permanentemente, en los cuatro puntos cardinales del planeta, su centralidad en la organización de la vida política de los pueblos. Pero al mismo tiempo, la ruptura que esto representa no ha sido aprehendida hasta ahora en toda su amplitud. Diferentes razones lo explican.

En las nuevas democracias -en Asia, en África, en América Latina, en los países antes pertenecientes a la Unión Soviética o en el mundo árabe-, el procedimiento se impuso sin reflexión, como una consecuencia considerada lógica de la salida de regímenes despóticos y del reconocimiento de la soberanía popular; un procedimiento cuya legitimidad no hacía falta argumentar. En los lugares mismos donde se manifiestan las más fuertes adhesiones no liberales -mencionemos Rusia o Turquía a modo de ilustración-, nadie piensa en ponerlo en entredicho. En esas nuevas democracias a elección presidencial se identifica con la existencia misma del sufragio universal.

En las tierras donde rige una democracia más antigua la ruptura tampoco se ha considerado, por otras razones. En los Estados Unidos, porque la presidencia se instauró con la Constitución de 1787 y, si bien siempre comporta formalmente dos niveles, la elección del jefe del Ejecutivo equivale desde hace cerca de un siglo a una elección popular con el establecimiento de sistemas de primarias en los distintos estados. Sin dejar de tener en cuenta el hecho de que el principio de separación de los poderes que caracteriza el sistema norteamericano, y le da su especificidad, limita la preponderancia de la institución. Los norteamericanos tienen al mismo tiempo no tanto el sentimiento de una mutación- como el de una evolución progresiva en la cual los acontecimientos, como la crisis de la década de 1930 o el 11 de septiembre de 2001, han tenido un papel rector en la ampliación de la esfera de la acción presidencial. Los imperativos de la lucha antiterrorista han llegado recientemente al extremo de hacer aceptar al país el deslizamiento hacia formas de Estado del excepción que dejan traslucir una tendencia a la falta de limitación del Ejecutivo en determinados ámbitos.

En Europa el sufragio universal se conquistó por doquier hace más de un siglo. Había estado ligado entonces al establecimiento de asambleas representativas y, salvo en la República de 1848 en Francia y la de Weimar en la Alemania de 1919, no se utilizó en los primeros tiempos de su vigencia para elegir a la cabeza del Ejecutivo.

Lo característico de la gran mayoría de los países europeos es haber permanecido a continuación, en el aspecto constitucional, en esa primera época de la vida democrática. Por diferentes razones. Ante todo porque las monarquías constitucionales acompañaron en la continuidad el auge de la democracia en muchos países. Sucedió así en el Reino Unido, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Dinamarca, Suecia y Noruega. En este aspecto, Europa hace las veces de un verdadero conservatorio de las instituciones de la democracia liberal tal como aparecieron en el siglo XIX. En esas monarquías nunca se trató, y nunca podría tratarse, de elegir por sufragio universal al primer ministro, cabeza del Ejecutivo. Hacerlo significaría, en efecto, desbaratar en su principio mismo la preeminencia reconocida a la Corona. En consecuencia, el primer ministro siempre es designado en ese cargo en cuanto líder del partido o la coalición que ha ganado las elecciones y, por tanto, conquistado la mayoría parlamentaria. Están a continuación los casos de los países sobrevivientes del nazismo y el fascismo, Alemania e Italia. Ambos tienen un presidente de la República, pero este es elegido por el Parlamento y solo tiene una función representativa, en tanto que el primer ministro es nombrado por ese presidente conforme a la mayoría resultante de la elección de los representantes. Alemania hizo luego de 1919 la experiencia de una elección popular del presidente del Reich, saldada con el ascenso de Hitler al poder, y Mussolini instauró en 1925 una dictadura en Italia. El recuerdo de esta historia trágica del período de entre guerras llevó a esos dos países a la adopción, después de 1945, de las instituciones actuales. En el caso de los países del Sur de Europa, España, Grecia y Portugal, tardíamente salidos de la dictadura en la década de 1970, también se adoptó una visión del retorno a la democracia que podríamos calificar de “prudencial”.

De diferentes maneras, Europa parece haber quedado al margen del movimiento de presidencialización que marcó el mundo. Con la excepción indudablemente grande de Francia,” en cuyo caso puede considerarse, a la inversa, que dio impulso a la historia del presidencialismo moderno con la adopción a través de un referendo, en 1962, de la elección del presidente por sufragio universal directo. quehabía que aprender a curarse, y no como el primer esbozo de una nueva forma democrática.

EL HECHO GENERADOR: EL PREDOMINIO DEL EJECUTIVO

Más allá de esas diferencias, heredadas en lo esencial de la historia, hay que apreciar el hecho de que el fenómeno de presidencialización de las democracias no es más que la consecuencia de una evolución política más profunda: el enorme crecimiento del Poder Ejecutivo. Allí está el hecho generador de la presidencialización: el poder, si se habla en singular, es el Poder Ejecutivo. Directa y continuamente activo, definido en su integridad por las decisiones que toma a diario, expresándose sin pausa, de ese poder esperan los ciudadanos que gestione positivamente las condiciones de sus actividades y de su vida personal. Exigen simultáneamente que dé pruebas de una voluntad eficaz y responda de sus actos. De ahí la tendencia a la polarización y la personalización del Poder Ejecutivo. Si la presidencialización que podríamos calificar de formal -la que se traduce por la elección popular del jefe del Ejecutivo- no se adoptó en todos lados, el fenómeno de polarización y personalización ligado a la dominación de aquel poder es, por su parte, universal. Sin duda se ha producido por tanto una mutación global de las democracias, cualesquiera que hayan sido sus traducciones constitucionales.

Para expresarlo en forma adecuada, es necesario considerar los órganos gubernativos más allá de la mera institución presidencial, aun cuando esta constituya su eje en la gran mayoría de los países. Esos órganos son el corazón activo de la nueva forma presidencial gobernante de la democracia. La expresión “poder ejecutivo”, si bien sigue utilizándose, ya no corresponde en verdad al nuevo estatus de esos órganos, con la connotación de pasividad mecánica que desde un punto de vista histórico tuvo durante largo tiempo. El propio Poder Legislativo -vamos a destacarlo en algunas páginas- terminó por su parte subordinado de hecho a la función gubernativa.

Si se lo considera con una mirada de historiador, es forzoso reconocer que se trata de una inversión completa de perspectiva con respecto a la visión fundacional de las democracias modernas, tal como se expresara sobre todo en las revoluciones norteamericana y francesa. Por no haber analizado con claridad ese cambio de paradigma, nos cuesta aprehender las verdaderas raíces del desencanto contemporáneo y, por lo tanto, determinar las condiciones de un nuevo progreso democrático.

EL MODELO PARLAMENTARIO REPRESENTATIVO

Volvamos a partir del modelo parlamentario representativo, el modelo histórico de las democracias. Los padres fundadores de las primeras constituciones norteamericana y francesa se consagraron a definirlo. Se lo construyó sobre dos principios: el imperio de la ley y el advenimiento de un pueblo legislador. El imperio de la ley, porque esta se entendía como el vector de un poder que en su esencia era no dominador: el de la regla impersonal. La impersonalidad se considerabacomo la primera de las cualidades políticas, liberal y democrática. Un poder solo podía ser bueno’ con la condición de ser su expresión. Para las mentes de fines del siglo XVIII se marcaba de esta manera, ante todo, la ruptura con el absolutismo, identificado con el poder de uno solo, estructuralmente arbitrario. Esta característica mayor destaca por sí sola hasta qué punto el modelo presidencial gobernante fundado en la personalización se distingue del primero. Advenimiento de un pueblo legislador, ya que ahora se reconocía en el pueblo la fuente generadora de todos los poderes. En Norteamérica se le decía “fuente del poder” (fountain of power), y en Francia, “soberano”. Con esa condición, podía considerarse que la leyera la “expresión de la voluntad general”, según la fórmula de la Declaración de los Derechos delHombre y del Ciudadano de 1789, que precisaba al respecto que todos los ciudadanos tienen derecho a colaborar en su formación, sea personalmente o a través de sus representantes” (artículo 6). El poder central era pues el Legislativo, mientras que el Poder Ejecutivo era visto como secundario, tanto a raíz de esa primacía como debido a la limitación de la esfera de la acción pública en la época. La determinación de las condiciones de organización del Poder Legislativo en consecuencia como la gran cuestión del debate sobre la institución de la democracia en los siglos XVIII y XIX, cuyo centro era la naturaleza del vínculo representativo.

En ese contexto, la búsqueda de una profundización democrática se organizó en la época alrededor de tres grandes objetivos. En primer lugar el de la democratización de la elección, mediante la reducción, por ejemplo, del peso de los aparatos y las camarillas sobre los términos de las decisiones ciudadanas. En la Francia de 1848 y del

Segundo Imperio, grupos obreros, por ejemplo, se opusieron con vehemencia a la dominación de los abogados y periodistas en los comités electorales. En los inicios del siglo XX ese objetivo adoptaría en los Estados Unidos la forma de una campaña finalmente victoriosa de los progresistas para imponer el sistema de las primarias y disminuir el peso de losbosses que movían los hilos. También se darían las batallas, mucho menos exitosas, para limitar la acumulación y la duración de los mandatos. En el siglo XIX se mencionaría asimismo con frecuencia la instauración de los mandatos imperativos.” Formalmente incompatible con la doctrina clásica del parlamentarismo, fundada en el principio de la independencia del representante con respecto a los representados, la idea iba a hacer su camino de manera indirecta con la redacción de programas o platforms que, sin tener valor jurídico, implicarían empero el reconocimiento de cierto vínculo de dependencia de los elegidos con los electores.

En una segunda dirección se buscarían los caminos de la mejora del carácter representativo de los elegidos. En términos de representación de los grupos sociales: esa será la razón de ser de la formación de los partidos de clase (el tema de una “representación especial de los proletarios” había surgido en Europa durante la década de 1830). La idea de representación proporcional, por su lado, movilizaría las energías a mediados del siglo XIX para perfeccionar la “función expresiva” del Parlamento, como se diría en Gran Bretaña, donde el movimiento comenzó a teorizarse y constituyó el objeto de las más intensas campañas políticas.

En tercer lugar, las propuestas se concentrarían alrededor de la instauración de procedimientos de referendo. Así, en la Europa de los últimos decenios del siglo XIX se lanzaría un gran debate en torno del tema de la legislación directa por el pueblo. Progresistas norteamericanos, socialistas alemanes y franceses, herederos del bonapartismo, se erigirían en sus adalides. Incluso voces conservadoras, sobre todo en Gran Bretaña, se sumaron a ese coro, con la idea de que en algunas circunstancias el hecho de otorgar al pueblo un derecho de veto podía constituir una útil válvula de seguridad.

Estas diferentes visiones del progreso democrático, inscritas en la perspectiva parlamentaria representativa, ya se habían esbozado en la época de la Revolución Francesa, desde el otoño de 1789. Dos siglos sorprende comprobar que las impaciencias y las expectativas de un progreso democrático siguen cristalizándose con frecuencia en torno de esos tres grandes objetivos.

La noción de democracia participativa también se inscribe, en lo esencial, en el mismo espacio de perfeccionamiento y superación de la democracia representativa. En todos estos casos se aprehenden como clave de bóveda del ideal democrático la naturaleza y la calidad de la relación de los representantes con los representados, así como la posibilidad de intervenciones directas de los ciudadanos.

(Seguirá)

 

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