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AGENDA ENERGÉTICA 2019 (Primera parte)

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El respetado Instituto Argentino de Energía General Mosconi representa el pensamiento de expertos en Energía dotados de pensamiento político, entre los que se cuenta el destacado Jorge Lapeña, hombre que representa cabalmente el pensamiento del radicalismo.

 La extensión del análisis impone su publicación en dos partes. La referencia a la gestión del presidente de YPF Miguel Gutiérrez es, por tanto, obligada. Los autores examinan su gestión con respeto y equidad. Tienen en claro que es un empresario eficaz pero sin antecedentes en materia energética sino en las finanzas. Se desempeñó por años en la banca Morgan Stanley, de activa participación en asuntos del Estado. O sea está lejos de la experiencia energética –más precisamente petrolera- y vinculado a una entidad financiera con vasta participación en otros aspectos del Estado. Es un dato para tener en cuenta.   

La DECLARACIÓN DE COMPROMISO:

Los firmantes se comprometieron a utilizar como marco de referencia para la elaboración de los Programas de Gobierno en caso de ganar las elecciones de 2015. Dice textualmente: “los abajo firmantes nos comprometemos a observar como marco de referencia para la elaboración de programas de gobierno en el área energética los siguientes puntos”.

La declaración fue firmada por la UCR; el GEN, por el PARTIDO SOCIALISTA y por varios líderes parlamentarios de dichos partidos.

Por Mauricio Macri, Ernesto Sanz; Sergio Massa, Margarita Stolbizer; Hermes Binner; Julio Cobos

 

Una lectura simple de este enunciado permitiría afirmar que todavía Argentina está, en 2019, lejos dela aplicación del concepto “Política de Estado” en el área energética. Lo ocurrido en el mes de mayo con la ley de tarifas – aprobada en el Congreso de la Nación y vetada por el Presidente en ejercicio de sus facultades constitucionales- demuestra que Argentina está lejos aún del ideal que significa la Política de Estado: diálogo nulo inter fuerzas en el Parlamento; diálogo insuficiente dentro del espacio de Cambiemos, y finalmente insuficiente información al ciudadano que “tiene derecho a informarse” pero, todavía, imposibilidades reales de ejercer ese derecho.

La situación a mayo de 2019 indica que el Objetivo de contar con un Plan Energético Estratégico no ha sido cumplido y estamos muy lejos aún de poder contar con un refrendo del Congreso Nacional. El estado actual es el nivel de Escenarios y no de Plan.

 

Diversificación de las fuentes primarias de energía.

“Se promoverá la reducción de la dependencia de recursos fósiles, alentando la diversificación de fuentes primarias de energía. Se alentará el desarrollo de programas específicos para la hidroelectricidad y la generación eólica. Para esa diversificación se promoverán inversiones privadas y asociaciones público-privadas para licitar obras donde la base de adjudicación sea la provisión de energía eléctrica al menor costo. Los fondos públicos disponibles se afectarán a energías que diversifiquen la oferta primaria o eléctrica y no sean susceptibles a esquemas de asociación público-privada”

En este caso se puede verificar un avance significativo en el inicio de los aprovechamientos hidroeléctricos sobre el rio Santa Cruz y en proyectos de generación eólica y solar.

La realización de los estudios ambientales y la re-definición del esquema legal para las centrales hidroeléctricas del río Santa Cruz permitieron el inicio de la construcción de estas.

En el mismo orden de ideas la Reglamentación de la Ley 27.191 y las Licitaciones del Plan Renovar permitieron avanzar en la adjudicación y contratación de numerosos proyectos de generación de Energía Eólica; Solar y otras fuentes renovables no convencionales promovidas por el régimen de la ley mencionada, obteniendo ofertas de precios de generación con fuertes reducciones frente a las experiencias precedentes, en un todo de acuerdo con la experiencia internacional.

Objetivos para la construcción de centrales nucleares.

“Por ley especial del Congreso se determinarán los Objetivos del Plan de Construcción de Centrales Nucleares en base a necesidades energéticas proyectadas, y a criterios técnicos, económicos y ambientales. Se promoverá el desarrollo de generación nucleoeléctrica a través de un programa que contemple la actividad de la industria atómica con las máximas condiciones de seguridad a nivel mundial y las factibilidades económica y financiera”

Este Objetivo está claramente incumplido: no hay “ley especial del Congreso” sancionada; ni proyecto del Ejecutivo; ni proyecto alguno en elaboración y/o discusión; no se conocen las Factibilidades económicas ni financieras de las centrales futuras, no se conoce ningún régimen de promoción de la actividad nuclear; no se conocen los costos totales de generación de las nuevas centrales nucleares.

 

Biocombustibles

“Se promoverán programas destinados al desarrollo de los biocombustibles (biodiesel, bioetanol) para contribuir a substituir importaciones de derivados petroleros y a la diversificación de la matriz energética”

Se ha avanzado en lo referente al porcentaje de mezclas en las naftas incrementando del 10% al 12 % la participación del etanol, lo cual es un hecho muy positivo, todavía Argentina está lejos de la implementación de un plan general de Biocombustibles que cumpla con lo acordado en la DECLARACIÓN DE COMPROMISO.

Eficiencia energética

“Se promoverán criterios de eficiencia energética para reducir la tasa de intensidad energética de la Argentina de sus actuales niveles, superiores a la unidad (unidades de energía por unidad de producto), a la tasa promedio mundial actual de 0,7 en el curso de la próxima gestión de gobierno”.

En este punto debe destacarse el compromiso personal del propio presidente de la República con el objetivo de alcanzar una mayor eficiencia energética, que se traduce en sus discursos a la comunidad apelando a un mejor y más racional consumo en el hogar.

Se trata de aumentar la eficiencia en una cifra importante en relativo poco tiempo, ya que la Declaración establece un Objetivo concreto de intensidad energética a alcanzar en 2019. En este sentido no se conocen las metas parciales que nos indiquen si ese compromiso será cumplido o no al final del mandato.

Tampoco ayuda la eliminación en 2018 de la Subsecretaría de Ahorro y Eficiencia Energética que tenía como misión contribuir al cumplimiento de este compromiso.

Roles de la Nación y las provincias.

“Se adecuarán y precisarán, conforme a los preceptos constitucionales, los roles de la Nación y las provincias en cuanto a regulaciones y competencias. Se normalizarán los Entes Reguladores, transformándolos en organismos altamente profesionalizados”

El hecho más significativo desde el punto de vista institucional ha sido la normalización de los Entes Reguladores de jurisdicción nacional (ENRE y ENARGAS), y el funcionamiento de las instituciones estatales en un total acuerdo a los preceptos constitucionales.

Contabilizamos como positivo la creación del Consejo Federal de la Energía que es una instancia de diálogo directo entre los ministerios energéticos provinciales con el Ministerio de Energía de la Nación. Sin embargo habría que esperar por lo menos un par de años para evaluar la experiencia real objetiva de esta nueva institución como instrumento para la implementación de acuerdos y mejora del dialogo energético.

Marco jurídico para los hidrocarburos.

“Se re-formulará la estructura legal vigente en función de las nuevas realidades jurídicas, institucionales y geológicas. Las leyes que surjan del nuevo ordenamiento, incluida una nueva Ley de Hidrocarburos, deberán contar con amplio consenso de las fuerzas políticas para que pueda ser aplicada en todo el territorio nacional. Esa nueva legislación deberá conciliar los intereses de las provincias y de la Nación, facilitar el pleno desarrollo de los recursos del país y posibilitar la exploración en el Mar Argentino hasta el talud oceánico. También preverá la adecuación institucional para que el Estado pueda ejercer en forma adecuada su rol de fiscalización”

La simple lectura de este punto permite afirmar que en mayo de 2019 no se ha cumplido aún lo acordado; no existe un borrador de proyecto de una nueva Ley de Hidrocarburos, ni el consenso de las fuerzas políticas que menciona la DECLARACION DE COMPROMISO para llevar adelante tal cometido.

Programa de exploración petrolera.

“Se promoverá un programa exploratorio de hidrocarburos que abarque tanto las cuencas sedimentarias convencionales como las no convencionales, recurriendo para ello a la licitación pública internacional. Para los modelos contractuales se tomará en cuenta la experiencia internacional y los antecedentes exitosos en la región”

La DECLARACIÓN DE COMPROMISO dice claramente: “Se promoverá un programa exploratorio que abarque cuencas sedimentarias convencionales y no convencionales”; a mayo de 2019 ese programa no existe.

Sin embargo el IAE Mosconi puntualiza que existen hechos positivos que si bien no dan por cumplido el compromiso significan importantes avances que es importante poner de relieve.

La decisión del Poder Ejecutivo es relevante ya que está alineada con el cumplimiento de los acuerdos asumidos en la Declaración de Compromiso. Conviene poner de relieve que el Compromiso mencionado habla de “un programa exploratorio que abarque tanto las cuencas convencionales como no convencionales”; lo que contiene, pero excede a lo dispuesto en el Decreto 872/18. .

Los Resultados de la Licitación Internacional

Los resultados del concurso internacional para la adjudicación de áreas de Exploración a Riego ubicadas en la Plataforma continental en la zona económica exclusiva según lo establecido en el Dto. PE 872/18 permitió adjudicar un conjunto de 18 áreas pertenecientes a las cuencas “ Argentina Norte”; “ Malvinas Oeste” y “ Austral Marina” con importantes compromisos de inversión que superan los 700 millones de U$S en la Cuenca Malvinas Oeste de uno 85.000 Km2.

Las empresas petroleras que han concursado y resultado adjudicatarias de dichas áreas son de primer nivel y ello abre enormes posibilidades teniendo en cuenta la favorabilidad de la existencia de hidrocarburos en dicha zona de acuerdo a la experiencia de exploraciones realizadas por Argentina en dichas áreas desde hace más de tres décadas.

Para tener un Programa Nacional de Exploración falta un largo trecho y deben ser cumplimentados previamente varios hitos.

Está claro que Argentina no tiene todavía un Plan Exploratorio integrado y bien concebido para superar su déficit crónico en los últimos años en la incorporación de Reservas Comprobadas de importantes nuevos yacimientos de hidrocarburos. Este objetivo no ha sido cumplido en el período 2015-2019.

Sin embargo los resultados, sin duda parciales y todavía no integrados en un verdadero Plan que se derivan de la reciente adjudicación de áreas costa afuera de mayo de 2019 permiten ser optimistas respecto a que un Plan de estas características pudiera efectivamente ser implementado en el período 2019-2023

Integración energética regional.

“Se promoverá una política de integración energética para conformar mercados regionales de gas natural y de electricidad que aprovechen la complementariedad de los recursos en la región, y las conexiones físicas existentes. Dentro de esta política deberán tener prioridad los acuerdos con los respectivos socios regionales para la ejecución de las obras del aprovechamiento hidroeléctrico sobre el Alto Uruguay. También se propiciarán nexos de cooperación y complementación con Brasil en materia nuclear para encarar una estrategia conjunta para esta fuente energética”

En este rubro se han hecho avances concretos que deben ser contabilizados como muy positivos: 1) las interconexiones gasíferas con Chile han servido para inaugurar canales de importación y exportación de gas natural después de más de una década del corte unilateral de gas por parte de Argentina; 2) Con Paraguay los acuerdos en los temas pendientes de resolución por la CH Yacyretá y el acuerdo para la construcción de la CH Aña Cuá, sobre margen derecha; 3) las exportaciones de gas a Uruguay , todos los cuales favorecen la integración regional.

No se ha avanzado en lo específico relativo a la CH Garabí, ni a nuevos acuerdos con Brasil en materia de estrategia conjunta en materia de Energía Nuclear.

Gestión de YPF.

“Se impulsará la gestión autónoma de YPF, para que rija su plan de negocios por objetivos empresarios, privilegiando la exploración, el desarrollo y la explotación de las cuencas argentinas, de los recursos convencionales y no convencionales. La empresa mantendrá su capitalización bursátil en el mercado argentino e internacional y podrá establecer asociaciones estratégicas con empresas nacionales o internacionales a partir de contratos estándar consustanciados con las condiciones de la nueva política energética. La gestión de YPF será auditada por la AGN sin perjuicio de otras auditorías que se realicen sobre la empresa”

En este caso podemos afirmar que existe un cumplimiento parcial.

Se ha garantizado efectivamente la gestión autónoma de YPF, sustrayéndola de potenciales influencias negativas de la política, que pudieran afectar su funcionamiento.

En cambio, no puede decirse que YPF haya cumplido, por su parte, la encomienda de generar un Plan de Negocios, privilegiando sobre todo la exploración de recursos convencionales de Argentina.

Queda claro que no se ha cumplido ni está en vías de que esto se cumpla con el postulado que dice: “La gestión de YPF será auditada por la AGN sin perjuicio de otras auditorías que se realicen sobre la empresa”

Precios y tarifas.

“Los precios y tarifas energéticas deberán retribuir costos totales de los servicios producidos, asociado a estándares de calidad y confiablidad preestablecidos. Se reducirán los subsidios presupuestarios a la energía no justificados socialmente, con la meta de tener precios mayoristas únicos en los mercados de gas y electricidad y con el objetivo de finalizar el período de transición definido con un set de precios y tarifas que reflejen costos económicos. Para aquellos usuarios vulnerables, según indicadores socioeconómicos, se establecerá una política de subsidios focalizados (tarifa social), que incluirá a los consumidores de gas licuado de petróleo (gas en garrafas).

Este punto tiene una importancia fundamental en la normalización del sistema energético argentino que había llegado a una situación límite de deterioro, después de doce años de congelamiento tarifario.

Como puede apreciarse, la DECLARACION DE COMPROMISO se refiere a resolver cuatro grandes cuestiones: a) Los PRECIOS energéticos; b) Las Tarifas reguladas de los servicios públicos energéticos; c) La eliminación de los subsidios no justificados socialmente; y d) la creación de un régimen de tarifa social.

Las Tarifas reguladas de la electricidad y del gas natural fueron bien resueltas, de acuerdo a la normativa legal aplicable y el proceso supervisado y dirigido por los Entes Reguladores normalizados. Ese objetivo fue bien cumplido a juicio del IAE Mosconi.

La eliminación de los subsidios presupuestarios de raíz energética no justificados socialmente, es un objetivo en vías de cumplimiento.

La implementación de un Régimen de Tarifa Social para usuarios vulnerables se ha implementado y es un compromiso cumplido.

En cambio, el compromiso que establece que: “Los precios… energéticos deberán retribuir costos totales de los servicios…” no ha sido cumplido por lo menos en lo que es el precio más importante de la economía energética argentina: el Precio del gas natural en boca de pozo. El precio del gas natural es, como lo ha establecido el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en 2016, un “precio regulado por el Estado nacional”.

Es opinión del IAE Mosconi que ese precio no ha sido regulado conforme a los costos de producción; y por lo tanto este compromiso no ha sido cumplido.

Existe un consenso académico suficiente para afirmar que, al menos en el cumplimiento de este punto se cometieron graves errores desde la administración energética.

En este contexto podemos afirmar que este punto se ha cumplido parcialmente pero el no cumplimiento en el precio del gas natural ha sido el elemento perturbador quizás más importante de toda la economía energética durante el gobierno del presidente Macri.

Desarrollo energético sustentable.

Sin perjuicio de que Argentina ha tomado decisiones trascendentes en materia de preservación del medio ambiente; queda claro que este punto que concretamente dispone que: “La exploración y explotación de recursos fósiles no convencionales (Shale gas/Shaleoil) será objeto de un régimen ambiental especial sancionado por ley del Congreso”, no ha sido cumplido ni el mismo está en vías de ser cumplido en fecha próxima.

Medidas de urgencia y transición.

La DECLARACIÓN DE COMPROMISO estableció tres medidas urgentes para la transición que denominamos A, B y C:

  1. A) “Realización de una auditoría independiente de las reservas de hidrocarburos a cargo de (una) empresa especializada seleccionada por concurso internacional”

Este punto está absolutamente no cumplido ni ha sido iniciado hasta el presente.

  1. B) “Implementación de un plan de normalización y puesta a punto de del sistema eléctrico del área metropolitana a los efectos de resolver los graves problemas de suministro que tuvieron lugar en diciembre de 2013 y enero de 2014”.

El punto ha sido cumplido y se puede razonablemente afirmar que el sistema eléctrico del área metropolitana se encamina hacia la normalidad.

  1. C) “Replanteo del sistema actual (vigente en 2015) de importaciones de productos energéticos, en particular el de gas natural como GNL, hoy con un suministro inseguro, caro y proco transparente”

El tema de la importación del GNL ha sido normalizado, en la actualidad es un sistema seguro; han disminuido los precios por una mayor competencia y al mismo tiempo por una caída de los precios internacionales del GNL; y el sistema es hoy transparente.

  1. Resumen y conclusiones

Se realizó un análisis sistemático del grado de cumplimiento de los temas que formaron parte de la DECLARACIÓN DE COMPROMISO SOBRE POLÍTICA ENERGÉTICA firmada por los principales líderes políticos argentinos en 2014, entre ellos, notoriamente, por el actual presidente de la Nación: Mauricio Macri; miembros relevantes de la coalición oficialista CAMBIEMOS, y una importante parte de la actual oposición parlamentaria.

La DECLARACIÓN DE COMPROMISO consta de trece puntos “programáticos de fondo sobre la política energética” y tres “medidas urgentes”.

Del análisis realizado en mayo de 2019 a 42 meses de iniciada la gestión del actual gobierno, surge un grado de cumplimiento desparejo de los compromisos asumidos. Algunos se han cumplido a satisfacción, sin embargo, en otros lo acordado no ha sido cumplido, ni siquiera en sus fases preliminares.

El análisis cuantitativo indica que, en lo relativo a “los acuerdos programáticos sobre política energética”, se cumplieron dos Acuerdos; siete tuvieron un cumplimiento parcial y cuatro no fueron cumplidos. En lo relativo a las “medidas urgentes”, dos fueron cumplidas y una no fue cumplida.

Un análisis cualitativo indica que permanecen incumplidos los compromisos asumidos que requerían acuerdos políticos capaces de plasmarse en acuerdos parlamentarios profundos como para aprobar leyes de fondo; y constituirse en verdaderas Políticas de Estado que puedan perdurar durante largos períodos, que contengan varios ciclos de gobierno.

Dentro de estos incumplimientos deben citarse los siguientes: 1) Reforma del Marco Jurídico de los Hidrocarburos; 2) Aprobación por Ley del Congreso del Plan Energético Nacional; 3) Ley de Programa para la construcción de Centrales Nucleares; 4) Plan Nacional de Exploración de Hidrocarburos; 5) Régimen ambiental especial sancionado por ley del Congreso para la exploración y explotación de recursos fósiles no convencionales (Shale gas/Shaleoil).

En lo que hace a las medidas urgentes propuestas en la DECLARACION es muy significativo que no se haya cumplido el primero de los compromisos: la Auditoría Independiente sobre el Inventario de Reservas de Hidrocarburos en todas sus categorías.

Se han cumplido a satisfacción en cambio dos medidas urgentes de las acordadas en la DECLARACION: la normalización y puesta a punto -todavía en curso- del sistema eléctrico del área metropolitana resolviendo, o estando en vías de solucionar los graves problemas de suministro que tuvieron lugar en diciembre de 2013 y enero de 2014, y el tema de la importación del GNL que ha sido normalizado y en la actualidad es un sistema seguro que ha disminuido los precios por una mayor competencia y al mismo tiempo por una caída de los precios internacionales del GNL: el sistema es hoy transparente.

Dentro de las medidas programáticas acordadas se han cumplido las atinentes a la normalización de los ENTES REGULADORES ENERGETICOS NACIONALES; los procesos de REVISION TARIFARIA INTEGRAL de las empresas prestatarias de servicios públicos energéticos – gas natural y energía eléctrica – de jurisdicción nacional; la disminución de los subsidios energéticos socialmente no justificados. y el establecimiento de una tarifa social para los sectores carenciados.

Es muy positivo el avance que el país ha hecho en estos treinta meses en materia de Energías Renovables a través del Plan Renovar.

Un análisis más enfocado en lo sub sectorial indica que no hay avances significativos y contundentes en materia de hidrocarburos que muestren un verdadero cambio estructural de las tendencias precedentes, a las cuales la DECLARACION DE COMPROMISO pretendía modificar.

Finalmente, y como hecho destacable y alentador existe un importante conjunto de compromisos acordados en los cuales el cumplimiento todavía es parcial y que aún se estaría a tiempo de cumplir en lo que falta del período constitucional del mandato, si y solo si comprometieran de ahora en más acciones políticas concretas y eficaces con ese fin. Sin embargo, ya se puede conjeturar que estos no serán cumplidos si se persistiera en la actual situación de “cumplimiento parcial”. Entre estas podemos citar a título de ejemplo la siguiente: ¿Tendrá el Poder Ejecutivo Nacional antes del fin de mandato el Plan Energético Nacional terminado y en condiciones, para ser aprobado por el Congreso?

Dicho lo anterior; ¿no habrá llegado el momento de asignar a un funcionario la responsabilidad de alcanzar esos acuerdos de fondo para que los mismos puedan ser realmente implementados?

Finalmente digamos, a modo de conclusión, que lo ocurrido en el mes de mayo con la ley de tarifas aprobada en el Congreso de la Nación y vetada por el Presidente de la Nación en ejercicio de sus facultades constitucionales demuestra que Argentina está lejos aún del ideal que significa la Política de Estado para la Energía: diálogo nulo inter fuerzas; diálogo insuficiente dentro del espacio Cambiemos; nula información al ciudadano que “tiene derechos a informarse”, pero pocas posibilidades reales de ejercer esos derechos.


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